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这些国家曾给首都搬过家

雄安,一块处于河北腹地、默默无闻的区域,一夜之间突然成为国家级新区。这个新区的主要任务是承接北京的非首都功能,使北京的交通、住房、人口、资源、环境等多方面压力得以缓解。
在世界上,首都是一个国家权力的核心所在地,通常聚集了巨量的资源,导致资金和人口不断流入,城市不断膨胀,以至于很快就患上了臃肿的城市病。面对首都的各种突出“疫疾”,像中国这样另辟新区,为首都减负的解决方式比较罕见,更多的国家通过直接迁都的方式来解决这些问题。那么,这样的做法究竟收获了怎样的效果呢?有什么问题是迁都也解决不了的呢?让我们一起来看看其中的成败得失。
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巴西:新首都规划的缺陷

提到近现代的迁都,不得不说的是巴西迁都巴西利亚的举措。1763年,巴西将首都设在风光秀丽的港口城市里约热内卢。在接下来近两百年的时间里,由于首都身份的虹吸效应,里约热内卢快速发展为巴西政治、经济、文化中心。这里工厂林立,城市规模不断扩大,而过度城市化所导致的结果是,里约热内卢生了“急病”,在人口、交通、能源、环境污染等方面不堪重负,难以履行首都作为政治、行政管理中心的真正职能。同时,巴西内陆和沿海在经济发展方面的差异越来越大,内陆极端贫困,与沿海极端繁荣形成了鲜明对比。
为了彻底摆脱首都的负担和压力,为内陆与沿海实现均衡发展提供契机,巴西政府决定迁都。1960年4月,巴西正式将首都从沿海的里约热内卢迁往中西部戈亚斯州的一片荒原上——巴西利亚。 
巴西利亚地处高原,海拔较高,夏无酷暑,气候宜人,年均气温保持在22℃左右,比旧都里约热内卢更加宜居。从位置上来说,巴西利亚位于马拉尼翁河和维尔德河汇合而成的三角地带,水资源丰富,地势平坦,地质构造稳固,且居于国家的中部地区,经济辐射潜力更大。这里正是作为新首都的理想之地。
吸取了里约热内卢过度城市化的发展教训,在新首都的建设上,巴西想把巴西利亚建成只包含中央行政管理和旅游功能的城市,以免重蹈覆辙。政府不仅着力控制人口和城市规模,尽量减少市区的工业建设和经济活动,而且非常重视城市绿化和环境保护。为了有效缓解首都压力,政府在建设巴西利亚的同时,花大手笔在首都周围建设了8座卫星城市。这些卫星城市与首都距离得当,每座卫星城功能突出,如侧重居住、侧重工业等。卫星城有效帮助首都疏散了人口,将那些因为人口密集而可能会产生的一系列问题扼杀在摇篮里。新首都轻装上阵,有效地承担起政治中心的职责。
在迁都的同时,巴西进行了民主化转型,政府职能发生了转变。过去,巴西中央政府对经济与社会进行强权控制,州的自治权严格受限。民主化之后,中央政府简政放权,各州及地方政府的自治权得到加强,不必事事到首都去解决。
尽管迁都巴西利亚在极大程度上解决了旧都的问题,但实际上,巴西利亚的建设工程浩大,代价高昂。新首都的建设导致公共赤字猛增,通货膨胀加剧。而且政府一次性规划了整个城市,这和城市自然生长的规律存在脱节。市区内严格的功能分区虽然让城市保持了规范的结构,但是城市缺乏综合性的服务中心,中看不中用。公民的实际生活非常不便,想要去修车可能得绕到城市的另一边,要去工作可能又得大费周章,围着城市打转转。更麻烦的问题是,在建设巴西利亚之初,对城市容量的预估严重不足。规划时,预计2000年巴西利亚的人口容量为60万人,可是到了2000年巴西利亚的实际人口已经超过了200万人。城区住房紧张,连卫星城也跟着遭殃,巴西利亚周围人口超过10万的卫星城已经有5个。理想化的城市设计并没有考虑居住其中的人的活动,城市交通以车行尺度标准建立,没有太多人行道路,无车一族在这里几乎寸步难行,这既不人性也不环保。如今,交通拥堵已然成为巴西利亚的家常便饭。

科特迪瓦:一次不彻底的迁都

科特迪瓦,又称“象牙海岸”,曾是西非最繁盛的热带国家之一,它的首都原来设在几内亚湾埃布里耶潟湖沿岸的城市阿比让。在殖民年代,阿比让是这里的海上码头和铁路起点站,1903年就开始发展。1960年,当科特迪瓦独立后,这个已经独具规模的城市就顺理成章成为了首都,担负起科特迪瓦政治、经济、文化中心的重任,同时成为全国的交通枢纽(西非第一大港)。
说到这样一个发展程度较高的阿比让如何会丢失首都的位置,不得不提科特迪瓦历史上的一位政治人物。1960年至1993年,费利克斯·乌弗埃-博瓦尼担任了长达33年的科特迪瓦总统,他以铁腕手段统治科特迪瓦,同时又大力推行以“自由资本主义”和“科特迪瓦化”为中心的自由经济体制。在他执政期间,科特迪瓦发展迅速,创造了经济持续20年(20世纪六七十年代)高速增长的奇迹。这使得资源并不丰富的科特迪瓦一跃成为西非最繁荣的国家,在周围那些战火纷飞、混乱萧索的邻国中鹤立鸡群。一方面,科特迪瓦的富裕生活吸引着大量来自布基纳法索、马里、几内亚等邻国的穆斯林移民。另一方面,博瓦尼担心本国居民不满自己的权威统治,决定大开国门,以各种优厚的政策鼓励外来移民到科特迪瓦定居,希望以周边国家的穆斯林移民的感念之心稀释国内人民不满的声音。这样的国门洞开政策,加上移民所带来的超高生育率,很快造成了以首都阿比让为首的城市人口膨胀。当时,阿比让人口达到200万,占全国人口五分之一以上,并且人口以每年11%的速度持续快速增长,首都人口面临着要“爆炸”的危机。
为了解决人口膨胀带来的诸多社会问题,1983年3月21日科特迪瓦政府正式宣布将首都从阿比让迁到亚穆苏克罗,而阿比让继续肩负经济和交通枢纽的重任。选择亚穆苏克罗,一方面是因为这里位于国家的中南部,未来可辐射地区广泛,另一方面,这里是领导人博瓦尼的故乡。
现在,虽然首都亚穆苏克罗已经从一个名不见经传的小村庄成长为一座颇具规模的现代化城市,但是这里至今人口也不足30万,和供养着435万人的阿比让差距明显。亚穆苏克罗确实成为了科特迪瓦的政治首都,但是国家的政府机构和外交使团仍留在阿比让,迁都迁得并不彻底。可想而知,这样的迁都变化对阿比让并没有起到太多实质性作用,而亚穆苏克罗及其周边地区也只是顶了首都的光环,并没有得到太多实惠。
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韩国:迁不走的首都

首尔1948年成为韩国首都,半个多世纪以来韩国人口和经济力量越来越向首尔集中,随之而来的“大城市病”愈发严重,如今首尔人口约为1200万,占全国总人口的1/4,引发了交通堵塞、住宅拥挤、房地产投机、大气污染等系列问题。
此外,以首尔为中心的首都圈位于韩国偏北部,地域不大却集中了韩国70%以上的经济力量,与欠发达的中、南、西、东部相比悬殊太大,经济发展的不平衡触发了地区间和阶层间的矛盾和冲突。
从地缘政治角度来看,首尔北距朝鲜临时军事分界线仅40千米,完全处于朝鲜远程炮火的覆盖之下。一旦朝鲜半岛局势动荡,首尔势必首当其冲,危如累卵。
因此,从治理大城市病、平衡地区差异以及维护国家安全等多种因素来看,韩国首都南迁可谓势在必行,2003年底,韩国国会通过《新行政首都特别法》,决定将韩国行政首都从首尔南迁至韩国中部地区,并在首尔南部120千米处划定一块区域作为新首都,定名为世宗市。
然而,迁都计划却在党派争论中一波三折,荆棘丛生。2004年,韩国执政党民主党开始执行迁都计划时,遭到了反对党的强烈抵制,他们认为迁都会造成行政资源浪费,行政效率低下和混乱,对于地区的均衡发展和当地的生产力发展也没有好处。执政党不得已提出了一个折中方案,只把部分政府机构迁入新建的首都。
风水轮流转。2007年,韩国总统大选,韩国反对党大国家党成了执政党,开始对迁都计划采取消极态度,并打算把世宗市改为建设以教育科学为中心的经济城市。但是修改引来了强烈的反弹,一方面世宗市的各项基础建设已经上马,投入了大量的资金;另一方面,原来为了迁都而肯低价转让土地的当地民众本来希望世宗市的建设会振兴繁荣地方,计划的取消对他们来说是沉重的打击。当地民众发展多场有数十万人参与的示威抗议,希望维持原来的计划。
就这样反复争议了多年,韩国新行政首都世宗市于2012年7月1日正式成立,到2014年,有包括韩国总理府在内36个政府部门和多家国营机构迁入,有逾1万名公务员在当地工作。但总统府、国防部和外交通商部等核心政府机构则与国会、大法院仍然留在首尔,政府一分为二。韩国寄望“迁都”一劳永逸解决首尔负担过重的难题基本落空,多核心分解首都功能已经成为现实选择。
这一韩国史上最为浩大的搬迁工程尚未尘埃落定,由迁都引发的一系列争议仍未平复。支持者认为,大规模城市建设和面向高技术人才的新企业入驻将拉动世宗经济。但反对者认为,缺乏减税或补助等诱因,难以吸引企业和地产投资。且由于总统府和外交部等政府部门和国会、法院等仍然留驻首尔,两个首都的并存将造成很多政府人员在两市之间长途跋涉,官员往返首尔要花上2小时,不免造成行政效率低下。迁都需要巨大投入,时间长,见效慢,远水难解近渴。迁都至百余公里之外,不但不能实现均衡发展,反而会出现更多问题。

迁都有得有失

在近现代史上,像这样迁都的国家还有不少。印度的德里在相当长的时间内曾为其古老帝国的首都,城中留存着众多的古迹、遗迹和遗址。印度独立以后德里城市的快速发展,固然提高了居民的收入和生活水平,但是却让古城丧失了原有的文化特质。所以,印度独立后选择在德里的西南方向建起一座新城——新德里,作为国家的首都。
中亚地区哈萨克斯坦的首都阿拉木图,在多年的经济高速发展后,也不可避免患上了大城市病。阿拉木图的城市发展余地接近极限,建筑用地十分紧张,城市生态环境不断恶化,大气污染严重。此外,阿拉木图处在活跃的地震带上,城市并不稳妥安全。从发展的角度考虑,阿拉木图已不适宜再做首都。此外,阿拉木图处于整个国家的东南边界,对整个国家的控制力不足。因此,哈萨克斯坦开始了浩大的迁都工程。
1997年,哈萨克斯坦正式将首都从东南边界搬至位于全国中心偏北位置的阿斯塔纳。阿斯塔纳是哈萨克北部重要铁路枢纽,同时,水源丰富,气候条件、生态环境较好,离经济发达的北部地区较近。新首都城市空余面积大,发展空间充足,既有利于该国的经济建设,又像大树的根系牢牢抓住周围的土地,加强了国家对哈萨克斯坦各地区,尤其是是对北部工业发达地区的影响和辐射作用,有效抑制了国家内部的离心力。首都的迁移确实在很大程度上缓解了阿拉木图的城市压力,让其摆脱了一系列过重的负担,可以全身心投入经济发展。
综上所述,很多国家之所以要迁都,是因为原来的首都集中了太多的功能,既是政治中心,也是经济和文化中心,社会经济活动突破环境承载力极值后,城市出现人口膨胀、交通拥挤、住房困难、环境恶化、资源紧张等一系列症状,城市病突出。
近现代迁都的国家,虽然在迁都的动机与设想上各有不同,但有一点几乎是一致的,那就是“内迁”。首都内迁,是为了找到一个更利于全国各地经济发展的地理位置——要么弥补原首都位置过于偏远的不足,要么分散原首都的人口和环境压力,从全国的范围内找一个新的重心,用来平衡各地的经济发展。从某种意义上讲,首都就像银河系的轴心,它迁到哪里,全国各地政治、经济、文化的发展重心就会偏向哪里,它的位置,决定了国家各方面的布局。
可是迁都往往不是那么容易,纲举目张,如果政府部门都贪恋旧城已有的城市规模不愿离开,就无法真正实现迁都,解决旧都问题,开拓新的首都面貌。而如果只是转移权力中心,不剥离附着在权力身上的其他功能,那么随着社会经济不断发展,新首都可能还是会走上旧都的老路,在若干年后,成为另一个城市病缠身的“老大难”。

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